Intervention de Madame Ndioro Ndiaye Directrice générale adjointede l’OIM.

A. Les migrations, un phénomène mondial

Les interactions des facteurs d'ordre économique, politique et culturel sur le plan international agissent fortement sur les mouvements de personnes entre les pays, qu'il s'agisse de pays en développement, de pays développés ou de pays en transition. Sous leurs diverses formes, les migrations internationales sont liées à ces interactions et agissent sur le processus de développement qui influe à son tour sur elles. Les déséquilibres économiques internationaux, la pauvreté et la détérioration de l'environnement, conjugués à l'absence de paix et de sécurité, aux violations des Droits de l'Homme et au développement inégal des institutions judiciaires et démocratiques sont autant de facteurs qui influent sur les migrations internationales. Les mouvements migratoires dans le monde, réfugiés compris, dépassent 150 millions de personnes, dont le tiers environ dans les pays en développement parmi lesquels des pays faisant partie du groupe des Pays ACP1 en Afrique aux Caraïbes et dans le Pacifique. Ces dernières années, les principaux pays d'accueil du monde développé ont enregistré une immigration internationale nette d'environ 1,4 million de personnes par an, dont les deux tiers provenaient de pays en développement. C'est ainsi que sur la période 1995-2000, un pays comme la République Démocratique du Congo aurait connu un solde net de départs de plus de 1.700.000 personnes. Pour des pays comme le Burkina Faso, le Burundi, la Guinée, le Mali, le Soudan ou la Tanzanie, ce flux net de départ a dépassé les 200.000 individus pour la même période.

1. Les migrations pour le travail, l'exode des compétences et la fuite des cerveaux

En ce qui concerne les migrations pour le travail, il existe deux groupes de facteurs pour les expliquer : des facteurs « de départ » qui sont la conséquence de la situation du pays d'origine et des facteurs « d'attraction » engendrés par certaines caractéristiques, notamment socio-économiques, des pays développés. L'inadéquation entre formation et besoins nationaux, entre les qualifications et les emplois disponibles, l'insuffisance des opportunités d'innovation dans les pays en développement et leur importance dans les pays d'accueil, ont contribué à l'apparition de ces phénomènes migratoires. Si le facteur "salaires" est un élément essentiel de l'émigration générale des travailleurs, le facteur "conditions de travail" prédomine dans le cas particulier des personnes les plus qualifiés qui participent à ce qu'il est convenu d'appeler « l'exode des compétences » ou « la fuite des cerceaux »

2. La question des coûts et des bénéfices des migrations pour le travail

Quant aux coûts et aux bénéfices mis en jeu lors de ces migrations, deux théories s'affrontent :

• tout d'abord celle qui affirme que les migrations à l'échelle mondiale renforcent le développement global. Les tenants de cette théorie montrent que ce sont aussi bien les pays d'origine que les pays d'accueil qui tirent profit du travail de la main d'œuvre émigrée : les pays d'accueil car il disposent de main d'œuvre en abondance, les pays d'origine car ils reçoivent des fonds de leurs populations expatriées. Ils voient donc dans l'émigration des effets différenciés mais toujours globalement positifs pour tous les pays intéressés, sans compter le migrant lui-même qui, fréquemment augmente ses propres qualifications professionnelles.

• au contraire, d'autres considèrent que les migrations internationales de personnels de haut niveau d'instruction ne produisent pas les mêmes effets bénéfiques dans les pays d'origine et dans les pays de destination. Ceux-ci affirment que les migrations en provenance des pays en développement et à destination des pays déjà développés creusent l'écart entre pays riches et pays pauvres à l'échelle mondiale. Et ceci pour plusieurs raisons :

1/ l'immigration de cadres hautement qualifiés économise aux pays d'accueil le coût de la formation,

2/ ces mêmes cadres créent, par leur travail, des richesses dans le pays d'accueil, pas dans le pays d'origine,

3/ les envois de fonds par les émigrés à leur pays d'origine ne peuvent compenser la création de richesse que l'on pourrait attendre de cette force de travail et

4/ l'aide au développement mise à la disposition des pays pauvres est très en deçà des bénéfices tirés par le pays riches, notamment à travers le l'utilisation des matières premières achetées bon marché et l'exportation des produits manufacturés.

B. Les diasporas et leurs pays d'origine

Où sont aujourd'hui les diasporas africaines :

• Dans le monde ?, en Europe

• Quelques exemples : les immigrants africains en Allemagne, en Belgique en France, …

• Quelques exemples de diasporas installées en Europe : les Béninois, les Ressortissants de RDC, les Ethiopiens, les Ghanéens, les Somaliens, les Gambiens, les Sénégalais, …

Les diasporas constituées à l'étranger comprennent, entre autres, les personnes qui quittent volontairement leur pays et jouissent dans le pays d'accueil de situation administrative régulière. Ces expatriés gardent, de manière quasi générale, des attaches avec leur pays d'origine.

1. Les rôles d'une diaspora vis à vis de son pays d'origine

Au-delà des envois de fonds pour aider les familles restées au pays, les migrants contribuent fréquemment, à travers des associations ou des ONG, au développement local de leur village ou de leur province d'origine (construction d'écoles, de dispensaires et de foyers sociaux-éducatifs, équipements pour l'approvisionnement en électricité ou en eau, etc.). Plus rarement jusqu'à présent, ils investissent dans le commerce ou l'industrie locales.

Globalement, les transferts de fonds représentent pour les pays du Sud des flux financiers non négligeables. Selon le FMI et la CNUCED, les fonds envoyés par les travailleurs émigrés dépassent en moyenne 100.000 US$ par an pour le Burkina Faso, l'Erythrée et le Mali3. Dans de nombreux pays, ces transferts de fonds représentent un pourcentage important de la valeur des exportations : pa exemple 117% pour le Cap Vert et 83% pour l'Erythrée4. Certains pays du Tiers Monde reçoivent plus d'argent des transferts de fonds réalisés par les émigrés que de l'aide au développement des pays donateurs et des institutions internationales. Ainsi, les rapatriements de salaires des émigrés représentent près de 20% du PNB du Cap Vert et 23% de celui de l'Erythrée5. Cependant, comme mentionné plus haut, ces transferts de fonds ne sont pas directement injectés dans l'économie nationale productive et créatrice de richesses ; il contribuent surtout à alimenter le commerce local et à améliorer le bien-être des populations. Cet apport financier est donc encore loin d'offrir un remède aux problèmes de développement : les envois de fonds des travailleurs migrants ne sont pa souvent utilisés dans les circuits de production de richesses et ne permettent pas de créer des emplois en nombre significatif. A notre sens, l'enjeu actuel, au niveau de la coopération internationale et plus singulièrement celle qui pourrait être menée au niveau européen, est une organisation des migrations de manière à en accroître au maximum les avantages réels en termes d'investissements matériels et humains dans le secteur public comme dans le secteur privé des pays d'origine des migrants installés dans le monde développé et particulièrement dans les pays de l'Union Européenne.

2. La question du retour des migrants dans le pays d'origine

Quel que soit leur devenir, pour la plupart, les migrants gardent un lien avec leur pays d'origine et ont le projet de revenir chez eux à un moment ou à un autre, de façon temporaire ou définitive, notamment à l'occasion de la retraite. De même, il est constaté que les populations locales souhaitent que leurs expatriés restent là où ils sont tant qu'ils envoient régulièrement des fonds pour la famille et le village. Leur grande crainte – et c'est aussi celle de certains gouvernements – est de les voir s'enraciner au point de s'installer définitivement à l'étranger et de cesser ces transferts. Certains gouvernements ont aussi clairement exprimé leur choix de ne pas encourager le retour de leurs migrants. Les raisons invoquées sont d'ordre économique : leur marché du travail ne peut pas les absorber aisément. Ils on aussi un grand besoin des fonds envoyés par leurs expatriés sous forme de devises.

L'appel aux nationaux expatriés qualifiés est cependant assez ancien dans des pays comme la Tunisie, le Cap Vert ou l'Ethiopie. Elle commence à se concevoir dans la plupart des autres pays comme une contribution qui ne s'accompagne pas forcément d'un retour définitif : le séjour semble devoir être dédié à une tache précise, ponctuelle et temporaire. C'est le cas d'un pays comme le Sénégal6.

3. L'expérience de l'OIM en matière de retours volontaires

Forte d'expériences similaires en Asie (Afghanistan, Philippines) et en Amérique latine, l'OIM a mis en œuvre, durant de nombreuses années, des programmes facilitant le retour volontaire de ressources humaines qualifiées résidant principalement en Europe, en Asie et en Amérique Latine vers les pays d'Afrique. Il s'agissait du Programme RQAN (Return of Qualified African Nationals). Ses résultats chiffrés ont été considérés comme satisfaisants par les évaluateurs de la Commission Européenne qui a financé ce Programme. Celui-ci a permis plus de 2.000 retours volontaires entre 1983 et 1999. Seul le coût unitaire a été effectivement jugé trop élevé. Un des grands sujets de satisfaction pour l'OIM est le taux de rétention des personnes que nous avons aidées. En effet, plus de 85% des personnes qui sont retournées dans leur pays d'origine continuent à y vivre et à y travailler deux années ou plus après leur retour. Ils y occupent des postes clés dans l'administration centrale de leur pays. Ils ont donc une influence certaine sur le développement et la bonne gouvernance. La dernière phase du programme RQAN avait pour objectif le renforcement des capacités des pays cibles à travers l'assistance au retour de personnes disposant de qualifications et d'expériences professionnelles difficiles à trouver sur les marchés de l'emploi locaux. Le programme, beaucoup plus fondé sur la demande, a ainsi répondu à certains besoins en ressources humaines dans des secteurs économiques identifiés par les gouvernements respectifs. Sur le plan éthique, ces programmes de retours permettent, dans une certaine mesure, de se passer d'experts étrangers, par ailleurs forts coûteux pour les économies du Sud.

C. De nouveaux concepts pour s'adapter à de nouveaux paradigmes et à de nouveaux besoins exprimés

Aujourd'hui, de nouvelles conceptions des rapports entre les pays d'accueil et les pays d'origine des migrants qui préservent aussi les intérêts des migrants eux-mêmes se mettent en place. Ces nouveaux paradigmes imposent à tous de s'adapter et de définir de nouveaux programmes dans ce contexte. Le concept de « retour » est désormais dépassé ; celui de mobilité doit être privilégié Il y a d'une part les pays du Sud (et en particulier les Pays ACP associés à l'Union Européenne) qui souhaitent accéder à leurs ressortissants qualifiés expatriés ; il y a d'autre part la Commission Européenne qui souhaite que la future politique communautaire en matière d'immigration soit telle que l'immigration en Europe se fasse aussi au bénéfice des pays d'origine.

1. Une réelle demande des pays en développement

Les données de base sont :

1/ que mes capacités techniques sont nombreuses et de qualité chez les émigrés,

2/ que les migrants régulièrement installés à l'étranger ne souhaitent pas perdre le bénéfice de leur statut en retournant dans leur pays d'origine même temporairement,

3/ que, bien que les besoins intrinsèques soient très importants, les emplois « solvables » sont, dans l'état actuel du développement, en nombre limité dans la plupart des pays d'origine des migrants et

4/ que ces mêmes migrants souhaitent effectivement participer au développement de leur pays d'origine à condition que leur contribution, même temporaire, soit considérée comme bienvenue par les autorités et par l'opinion publique et que leur apport se fasse en toute sécurité au niveau personnel comme au niveau des capitaux éventuellement transférés et mis en œuvre.

Un pays comme la Tunisie a depuis très longtemps fait le pari de baser son développement aussi sur ses expatriés. L'office des Tunisiens de l'Etranger a multiplié les initiatives pour, non seulement connaître et recenser les capacités techniques des ressortissants Tunisiens établis à l'étranger mais aussi pour les mobiliser effectivement. Ainsi des dispositions favorables ont été mises en place pour qu'il soit fait appel aux compétences et aux ressources humaines et financières des Tunisiens de l'étranger : appel aux enseignants universitaire expatriés pour ouvrir et faire fonctionner les nouvelles Universités du Sud de la Tunisie, code des investissements et zones franches pour l'établissement de nouvelles PME et PMI, etc. Des réunions d'information sont régulièrement organisées dans les principaux pays d'expatriation et principalement et Europe afin que cette mobilisation soit permanente et que les flux de contributions nouvelles soient continus. D'autres pays ont acquis une certaine expérience comme le Cap Vert ou l'Ethiopie. D'autres pays encore multiplient les initiatives pour rapprocher leurs ressortissants expatriés de leurs pays d'origine dans la perspective de leur mobilisation. C'est ainsi que des pays comme le Mali ou le Sénégal très récemment (juillet 2001) organisent de grandes rencontres avec leurs compatriotes établis hors du pays. D'autres enfin, comme le Congo Brazzaville et la RDC, ont manifesté beaucoup d'intérêt pour une mobilisation effective de leurs cadres expatriés pour des missions temporaires à défaut de pouvoir les attirer d'emblée dans un retour définitif au pays.

2. Les éléments du contexte Européen

La Commission européenne a récemment défini les principes selon lesquels devaient travailler les Etats membres pour aboutir à une « politique communautaire en matière d'immigration »7. Cette communication recommande la nécessité d'adopter et d'élaborer une nouvelle approche, « plus flexible », qui permettrait de s‘adapter avec « souplesse » aux nouvelles tendances migratoires, en mettant l'accent sur la « mobilité » des immigrants afin de les encourager « à maintenir et à renforcer les liens qu'ils ont avec leur pays d'origine ». Cette nouvelle approche tient compte de l'ouverture de canaux à l'immigration pour des motifs économiques dans le but de répondre à la pénurie de main d'œuvre hautement qualifiée dans des secteurs spécifiques en Europe, mais aussi du souci d'atténuer les effets de l'accroissement de la fuite des cerveaux des Pays en développement. Cette approche ouvre naturellement sur un appel au dialogue avec les gouvernements concernés, ainsi qu'avec les immigrés à travers leurs associations, afin d'aboutir à une coopération basée sur le partenariat entre les pays ou régions d'origine et ceux d'accueil.

L'article 13 des accords de partenariat entre les Pays ACP et la Communauté Européenne, signé à Cotonou (Bénin) le 23 juin 2000 et consacré aux Migrations souligne la nécessité de « l'élaboration de stratégies et la mise en œuvre de programmes de coopération nationaux et régionaux en faveur de l'amélioration des conditions de vie et de travail et de la création d'emploi et du développement d'actions visant l'insertion professionnelle des ressortissants des pays ACP dans leur pays d'origine ou dans un Etat membre de l'Union Européenne » L'article 79, alinéa 1 du même accord stipule que « la coopération technique doit aider les Etats ACP à développer leurs ressources humaines nationales et régionales, à développer durablement les institutions indispensables à la réussite de leur développement grâce, entre autres, au renforcement de bureaux d'études et d'organismes privés des ACP ainsi que d'accords d'échanges de consultants appartenant à des entreprises des ACP et de l'UE ». Enfin, l'article 80 de cet Accord de Cotonou précise : « En vue d'inverser l mouvement d'exode des cadres des Etats ACP, la Communauté assiste les Etats ACP qui en font la demande pour favoriser le retour des ressortissants ACP qualifiés résidant dans les pays développés par des mesures appropriées d'incitation au rapatriement » Même si le terme « rapatriement » (comme celui de « retour ») n'est plus guère accepté (y compris par les Gouvernements des pays du Nord), l'OIM pense qu'il y a bien dans ces Accords une nouvelle donne dans laquelle l'OIM est appelée à s'inscrire immédiatement (et naturellement).

3. Les propositions de l'OIM : le Programme MID-ACP (Migrations pour le Développement des Pays ACP)

Il s'agit d'un Programme ambitieux de mobilisation des ressources humaines et financières des diasporas pour le développement de leurs pays d'origine. Ce Programme doit participer à la dynamique de partenariat UE/ACP et les dispositions qui y sont prévues sont adéquates pour qu'à terme, la mobilité recherchée pour les ressortissants des Etats ACP qualifiés soit mise en œuvre. Le Programme MID-ACP doit, bien entendu, contribuer à la satisfaction aussi complète que possible des besoins en ressources humaines qualifiées de ces pays, lesquels ont besoin d'augmenter leurs capacités techniques pour faire face aux défis du développement. La préparation du 9ème FED offre enfin une opportunité de concrétiser ce partenariat UE/ACP et de transformer les volontés politiques affichées en réalités sur le terrain. Le nouveau Programme MID-ACP de l'OIM est innovant parce que :

• dans le processus de mise en œuvre du MID-ACP interviennent non seulement les gouvernements des pays bénéficiaires (pays d'origine) et des pays d'accueil mais aussi les associations de la diaspora (pays d'accueil) et d'anciens migrants (pays d'origine) ainsi que toutes les forces qui agissent sur l'emploi dans les Pays ACP et en particulier le secteur privé du Sud comme du Nord (pour leurs investissements et les créations d'emploi conséquentes), la Banque Mondiale et les autres bailleurs de fonds publics, bilatéraux et multilatéraux, qui, à travers les plans d'ajustement structurel (PAS) et d'autres conditionnalités, limitent la masse salariale du secteur public des pays de retour,

• le Programme intéresse aussi bien les ressortissants du pays d'origine que les anciens ressortissants (ayant pris une autre nationalité) ou éventuellement même, les migrants originaires d'autres pays,

• la mobilité peut conduire à un séjour temporaire et/ou séquencé, voire virtuel,

• on s'intéresse aussi aux capitaux que les ressortissants des Pays AC expatriés sont susceptibles de mobiliser et d'investir dans leurs pays d'origine pour créer des emplois,

• on peut développer des programmes spécifiques pour les femmes, actrices les plus zélées du développement en Afrique.

A noter que ce Programme doit fonctionner sur la base :

• d'un volontariat des individus,

• de besoins bien identifiés et

• d'accords négociés parfaitement clairs quant aux engagements entre les parties. Pour la mise en œuvre opérationnelle du Programme MID-ACP de l'OIM, il y a, de toute évidence, la nécessité

• de bien connaître les besoins des pays d'origine des migrants en terme de ressources humaines, d'expertise, de savoir-faire et d'investissements créateurs d'emplois,

• de bien connaître les potentialités des diasporas dans les pays d'accueil,

• de rapprocher les informations disponibles ou résultant d'études appropriées dans l'un et l'autre des pays,

• de sensibiliser les pays d'origine sur la nécessité de faire en sorte que les contributions de leur diaspora soit bienvenues,

• de sensibiliser les pays d'accueil sur la nécessité de faciliter la mobilité des migrants sur leur sol,

• d'organiser les transferts, au cas par cas, selon le choix des migrants, celu des gouvernements et des entreprises du Sud et/ou celui des bailleurs de fonds selon différentes options

• des investissements créateurs d'emplois dans les pays d'origine des migrants,

• des retours « virtuels » (télé-travail, télé-enseignement)

• des retours physiques temporaires et/ou périodiques,

• (éventuellement) des retours physiques définitifs,

qui aboutissent au transfert effectifs de capitaux, de savoir-faire et d'expertise des migrants vers leurs pays d'origine. L'OIM se propose d'organiser, les études nécessaires, selon des standards précis et éprouvés. Elle se propose aussi d'accueillir les bases de données qui en résulteront et de procéder, sur des principes de neutralité et d'objectivité, aux rapprochements devant conduire aux transferts recherchés. Elle se propose enfin de promouvoir les négociations devant aboutir à la facilitation des transferts au Nord comme au Sud. Enfin, elle pourra, à la demande, organiser les transferts eux-mêmes sur la base de standards appropriés. Il va sans dire, que l'OIM va, en étroit partenariat avec les Etats concernés, participer à la mobilisation des fonds nécessaires à la mise en œuvre du Programme.

4. Les débats

Ce programme MID-ACP doit être l'occasion pour l'OIM de participer :

• à un débat avec les pays membres de l'Union Européenne qui travaillent à la définition d'une politique communautaire en matière d'immigration,

• au débat entre les pays membres de l'Union Européenne et les pays ACP qui vont mettre en pratique l'accord de Cotonou (l'OIM est particulièrement bien placée pour établir les pontages et les transferts adéquats entre les pays membres de l'Union et les Etats ACP intéressés),

• à un débat avec les pays membres de l'OIM sur la mise en œuvre du principe de la libre circulation des personnes autant que des biens et des services (à travers des processus régionaux, soutenus par les institutions régionales adéquates, qui aboutissent à l'étude comparative des textes législatifs et réglementaires cohérents),

• aux activités de recherche qui permettent de mieux appréhender les phénomènes migratoires entre les Etats ACP et les pays du Nord comme entre les Etats ACP et vers d'autres pays à développement plus avancé,

• aux activités d'identification des compétences disponibles dans les diasporas et des besoins des Etats ACP,

• à la formation des agents des Etats ACP chargés d'observer et de gérer les migrations, de gérer les passages aux frontières, etc.

Pour être efficace et crédible, il est plus que jamais nécessaire d'identifier les priorités des pays, pays par pays. Ceci peut se faire à travers des consultations sur place, dans les Etats ACP, avec les gouvernements concernés, les représentations de l'Union Européenne, les Associations de migrants et les partenaires sociaux, les acteurs de la sphère économique et du monde des affaires, les ONG, les associations de migrants et les autres institutions nationales et internationales présentes sur le terrain.

Conclusion : le nouveau partenariat entre pays d'accueil et pays d'origine des migrants La mise en œuvre de la mobilité et des transferts de ressources humaines et financières nécessite, pour un pays d'origine de migrants qui souhaite mobiliser sa diaspora de par le monde :

• de bien connaître ses propres besoins en main d'œuvre qualifiée sur place et susceptible d'être mobilisée parmi ses expatriés : secteurs économique prioritaires et qualifications,

• de prendre des dispositions pour faire en sorte que les candidats à une quelconque contribution soient bien accueillis : aménagement du marché d l'emploi, facilités réglementaires et fiscales, information sur les besoins d'emploi etc. Les situations rencontrées pouvant être très variées. Dans certains cas des études peuvent être nécessaires et des campagnes de sensibilisation peuvent être utiles. La mise en œuvre des transferts nécessite aussi, pour ce même pays d'origine de migrants qui souhaite mobiliser sa diaspora de par le monde

• de bien connaître sa diaspora installée partout dans le monde ou du moins là où elle est nombreuse,

• de la sensibiliser et de créer un mouvement favorable en son sein

• de négocier avec les pays d'accueil la possibilité pour les migrants qui contribueront au développement de leur pays d'origine de jouir de facilités administratives et réglementaires qui permettent la mobilité souhaitée. Là encore des études peuvent être nécessaires de même que des campagnes de sensibilisation et des négociations.

Le partenariat essentiel est donc celui à instaurer entre les pays de l'Union Européenne et les Etats ACP intéressés par la mobilisation de leurs diasporas pour une contribution effective au développement. L'OIM peut, dans cette approche coordonnée du développement, jouer le rôle de facilitateur et, le moment venu, contribuer à la mise en œuvre de cette nouvelle forme d'aide au développement basé sur le potentiel des migrants.

Notes :

1 Les 78 pays ACP (Afrique, Caraïbes, Pacifiques) sont ceux qui ont signé un accord d'association avec l'Union Européenne

2 Division de la Population ONU/DESA, perspectives de la population mondiale : Révision 2000

3 À titre de comparaison, ils peuvent être 10 fois plus importants sur d'autres continents et avoisiner, par exemple, le million d'US$ pour la Bangladesh et le Yémen

4 À titre de comparaison, 33,52% pour le Bangladesh et 67% pour le Yémen

5 À titre de comparaison, plus de 25% de celui du Yémen

6 Les Sénégalais ont une longue expérience de l'expatriation des cadres formés. C'est ainsi qu'on e retrouve en grand nombre dans les institutions internationales. Le pays n'est pas prêt au retour de ces cadres, mais entend s'organiser pour mieux valoriser ce potentiel auprès des pays susceptibles de les employer. Il est prévu, dans ce cadre, de transformer l'actuelle Direction de l'Assistance Technique en une Agence. Celle-ci continuera à gérer le savoir faire disponible au Sénégal comme celle qui est à l'extérieur. Le récent Symposium des Sénégalais de l'Extérieur (Dakar, Juillet 2001) a clairement démontré la volonté et la disponibilité de ces expatriés à contribuer au développement de leur pays.